La première question n'est pas « que faire ? » mais « qu'est-ce qui s'applique exactement ? ». Le mot « sanctions » recouvre des réalités juridiques hétérogènes qui ne se contestent pas devant les mêmes organes, ne produisent pas les mêmes effets et n'obéissent pas aux mêmes standards. Avant toute démarche, il faut établir, régime par régime, si la personne ou l'entité est désignée, sur quelle liste, en vertu de quelle base juridique, pour quels motifs publiés, et depuis quand - car des délais de recours courent parfois dès la publication.
Les régimes onusiens. Le Conseil de sécurité adopte, sur le fondement de l'article 41 de la Charte des Nations Unies, des mesures n'impliquant pas l'emploi de la force armée : gels d'avoirs, interdictions de voyager, embargos sur les armes, restrictions sectorielles. Chaque régime est administré par un comité des sanctions composé des membres du Conseil, qui tient la liste des personnes et entités visées. Les États membres des Nations Unies sont tenus de mettre en œuvre ces mesures dans leur ordre interne ; dans l'Union européenne, cette mise en œuvre passe par des actes de l'Union, ce qui aura une importance décisive au stade de la contestation. Le régime le plus structuré est celui qui vise Al-Qaida et l'État islamique, issu de la lignée des résolutions 1267, 1989 et 2253, seul doté d'un organe de recours individualisé - le Bureau de la médiatrice, examiné à l'étape 04.
Les régimes de l'Union européenne. L'Union adopte ses mesures restrictives en deux temps : une décision du Conseil au titre de la politique étrangère et de sécurité commune, sur le fondement de l'article 29 du Traité sur l'Union européenne, puis, pour les mesures économiques et financières, un règlement adopté sur le fondement de l'article 215 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, directement applicable dans tous les États membres. Cette dualité n'est pas une curiosité institutionnelle : elle détermine les actes attaquables, le juge compétent et les moyens disponibles. Les régimes européens sont soit des transpositions de régimes onusiens, soit des régimes autonomes - sanctions liées à des situations de pays, régime mondial en matière de droits de l'homme, régimes thématiques. La désignation individuelle figure en annexe des actes, accompagnée d'un exposé des motifs dont la qualité, on le verra, est le talon d'Achille du système.
Les régimes américains. Aux États-Unis, l'essentiel des sanctions économiques repose sur des états d'urgence nationaux déclarés sous l'International Emergency Economic Powers Act de 1977 et mis en œuvre par décrets présidentiels. L'Office of Foreign Assets Control (OFAC), au sein du Département du Trésor, administre les listes - au premier rang desquelles la liste des Specially Designated Nationals (SDN) - et délivre les licences. La logique américaine se distingue par trois traits : une portée extraterritoriale assumée à travers les points de rattachement (dollar, système financier américain, personnes américaines) ; la règle des 50 % sur la propriété des entités, exposée à l'étape 02 ; et l'existence de sanctions dites secondaires, qui menacent de désignation des opérateurs étrangers sans lien avec les États-Unis, examinées à l'étape 10.
Les régimes britanniques et nationaux. Depuis le Sanctions and Anti-Money Laundering Act de 2018, le Royaume-Uni édicte ses propres régimes, administrés pour le volet financier par l'Office of Financial Sanctions Implementation (OFSI), avec un mécanisme de réexamen ministériel puis de contrôle juridictionnel. La France, comme d'autres États, dispose en outre d'un mécanisme national de gel des avoirs prévu par le code monétaire et financier et mis en œuvre par la direction générale du Trésor, utilisé notamment en matière de terrorisme. Ces dispositifs nationaux sont fréquemment négligés dans la cartographie initiale, alors qu'ils peuvent frapper des personnes absentes des listes internationales et qu'ils relèvent du juge national.
Le régime suisse. La Suisse constitue un régime autonome, qu'il serait erroné de réduire à un simple relais de l'Union. Sa compétence repose sur la loi fédérale sur l'application de sanctions internationales - dite loi sur les embargos (LEmb), de 2002 -, qui habilite le Conseil fédéral à édicter des mesures de coercition pour mettre en œuvre les sanctions décidées par les Nations Unies, par l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe ou par les principaux partenaires commerciaux de la Suisse. En pratique, la Suisse, qui n'est pas membre de l'Union européenne, reprend le plus souvent les régimes de sanctions de celle-ci par des ordonnances du Conseil fédéral propres à chaque régime - mais elle le fait au terme d'une appréciation souveraine, en conservant, au nom de sa neutralité, la faculté de ne pas reprendre certaines mesures ou d'en moduler la portée. C'est cette marge d'appréciation qui en fait un régime distinct, à cartographier pour lui-même et non à déduire du régime européen. La mise en œuvre est confiée au Secrétariat d'État à l'économie (SECO), autorité administrative compétente qui tient les listes, instruit les demandes d'autorisation et de dérogation et arrête les décisions individuelles. Les effets pour la personne désignée sont ceux, désormais familiers, du gel des fonds et ressources économiques et de l'interdiction de mise à disposition ; leur portée tient ici à la place financière et bancaire suisse, examinée à l'étape 09, qui expose particulièrement les titulaires de comptes, les structures de gestion de fortune et les family offices.
La qualification impose enfin de distinguer les sanctions individuelles - gel des avoirs et interdiction de mise à disposition visant des personnes et entités nommées - des sanctions sectorielles, qui restreignent des catégories d'opérations (financement, biens, services, technologies) avec des secteurs ou des acteurs définis sans geler l'intégralité de leurs avoirs. Une entreprise peut être touchée par des restrictions sectorielles sans être désignée ; une personne désignée dans un régime peut être libre dans un autre. La carte des expositions ne se devine pas : elle se dresse, liste par liste, avec les références exactes des actes.
